Насколько важен частичный запрет России на использование SWIFT?

Вечером в четверг, 24 февраля, вскоре после того, как российские войска начали вторжение в Украину, лидеры Европейской комиссии провели экстренное совещание, чтобы обсудить, какие финансовые меры должны принять страны-члены, чтобы наказать — и, в идеале, воспрепятствовать — российским военным штурм Украины. Среди членов не было единого мнения относительно того, насколько экстремальными должны быть меры, такие как санкции и замораживание активов. Одним из вариантов, вызвавших споры, была идея запрета российским финансовым учреждениям на SWIFT , глобальная система обмена сообщениями для финансовых транзакций. Несколько лидеров, в том числе канцлер Германии Олаф Шольц и министр финансов Франции Брюно Ле Мэр, выступали за крайнюю осторожность. Ле Мэр назвал запрет SWIFT крайней мерой и «финансовым ядерным оружием».

По сообщениям СМИ, Президент Украины Владимир Зеленский вступил в ЕС. совещание в формате видеоконференции и настаивал на более жестких мерах. Об этом заявил министр иностранных дел Украины Дмитрий Кулеба в Twitter. «Я не буду дипломатичен по этому поводу», — написал он. «Каждый, кто сейчас сомневается, стоит ли России запретить SWIFT, должен понимать, что на их руках тоже будет кровь невинных украинских мужчин, женщин и детей. ЗАПРЕТИТЬ РОССИИ ОТ SWIFT».

[ Получите подробный анализ и репортажи с мест, необходимые для понимания войны в Украине. Подпишитесь сегодня » ]

Затем, в течение выходных, позиция Комиссии резко изменилась, и 2 марта ЕС. объявила, что отстраняет от сети семь российских банков в рамках более широкого пакета санкций. Эффективность этого шага сразу же стала предметом споров; семь банков из списка уже попали под санкции, но многие другие российские банки могут использовать СВИФТ . Тем не менее, это был почти беспрецедентный шаг к блокированию связей России с международной финансовой системой. «Начать снимать банки с SWIFT — это не мелочь, — сказал мне Дэниел Глейзер, бывший помощник министра финансов, который занимался вопросами, связанными с пресечением финансирования терроризма. «Тот факт, что они вообще это делают, тогда как еще неделю назад прямо говорили, что не собираются этого делать, демонстрирует серьезность этих усилий. И это еще один сигнал международному финансовому сообществу о том, что вы должны быть очень серьезными с любым российским банком».

SWIFT — Общество всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций — представляет собой сеть, объединяющую одиннадцать тысяч финансовых учреждений в более чем двухстах странах. Он был создан в 1973 году, начал действовать в 1977 году, его штаб-квартира находится в Бельгии. Сама система не занимается переводом денег, не хранит активы и не проводит расчеты по транзакциям. Скорее, он функционирует как безопасная система электронной почты для финансовых транзакций, содержащая инструкции по перемещению средств, а также банковские коды, номера маршрутов и другие идентификаторы. До принятия SWIFT , большая часть сообщений о трансграничных платежах происходила с использованием телексных аппаратов, которые были похожи на факсимильные аппараты и могли передавать и распечатывать сообщения по телефонным линиям. Но система была медленной и подвержена техническим сбоям. В настоящее время по системе SWIFT ежедневно передается около сорока двух миллионов сообщений. Страны редко могут быть заблокированы от его использования; в 2012 году, например, Иран был удален из SWIFT после того, как были применены санкции в ответ на опасения по поводу ядерной программы страны. SWIFT — это сердце международной финансовой системы», — сказал Глейзер. «Есть много стран, которые делают много плохих вещей, и их банки используют SWIFT ».

ЕС соглашение вступит в силу 12 марта, чтобы дать системным администраторам время подготовиться к переходу и принять меры по ограничению влияния на другие страны и предприятия. Но из-за ограниченного характера запрета практические последствия, скорее всего, будут ограниченными. Российские финансовые учреждения, которые находятся в санкционном списке, могут использовать альтернативные системы обмена сообщениями, а банки, не входящие в список, могут помочь тем, которые там есть. В конце концов, крупные компании и богатые люди, вероятно, найдут обходные пути, хотя они могут быть медленнее и дороже. «Это добавляет немного песка в колеса, но для больших сумм это не имеет значения», — сказал Алистер Милн, изучающий платежные системы и являющийся профессором финансовой экономики в Университете Лафборо в Великобритании. «Я не против этого, но вы должны быть реалистичны в отношении того, чего вы добьетесь».

Милн отметил, что многие банки в Иране нашли способы осуществления международных переводов, найдя банки в других странах, готовые выступать в качестве посредников в обмен на оплату. (США оштрафовали такие компании, как французский банк BNP Paribas, на миллиарды долларов, среди прочего, за различные нарушения санкций против Ирана.) По мнению Милна, США и другие западные страны должны пойти дальше, если они хотят положить конец к агрессии России невоенными мерами, путем принятия законодательства, которое сделало бы ведение бизнеса с российским режимом преступлением. «Чего ждут Путин и его приспешники? Они знали, что грядут санкции. Они готовились к санкциям десять лет», — сказал Милн. Он отметил, что Россия накопила огромный «военный сундук» валютных резервов и с 2012 года прилагает согласованные усилия для увеличения внутреннего производства зерна, чтобы снизить зависимость страны от импорта продовольствия. Он обозначил три варианта, с которыми сталкиваются западные лидеры. Во-первых, военные действия. Второй — экономическое и финансовое действие, на гораздо более высоком уровне, чем ограниченный SWIFT меры. — Или вы ничего не делаете, — сказал Милн. «И это огромный удар по демократии. Пламя демократии погаснет».

Обновление санкций в отношении России — 4 марта 2022 г.

OFAC уточняет объем санкций, направленных против банковского сектора России, поскольку ЕС исключает семь крупнейших российских банков из SWIFT.

В этом обновлении освещается несколько ключевых событий, связанных с санкциями после нашего обновления клиента от 1 марта 2022 года, поскольку Соединенные Штаты, Европейский союз и другие союзники и партнеры продолжают применять агрессивные санкции против России в ответ на продолжающееся вторжение в Украину. Наиболее значимыми из этих действий являются:

• Публикация постановления Европейского Союза (ЕС), реализующего предыдущее политическое решение об исключении некоторых российских банков из системы обмена сообщениями Общества всемирных межбанковских финансовых телекоммуникаций (SWIFT);
   
• Публикация Управлением по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC) новых руководств и общих лицензий, разъясняющих объем ранее введенных санкций, в том числе санкций, направленных против Центрального банка России;
   
• Дополнительные блокирующие санкции, введенные OFAC и Государственным департаментом США в отношении российских «олигархов» и членов их семей, компаний оборонного сектора России и субъектов российского влияния; и
   
• Расширение ранее объявленных ограничений экспортного контроля на Беларусь, а также Россию, ограничение экспорта для поддержки российской нефтепереработки и нацеливание на дополнительные организации, связанные с российскими военными.

Несмотря на то, что темпы действия санкций несколько стабилизировались, ситуация продолжает развиваться, и в ближайшие дни и недели, вероятно, будут продолжаться как дополнительные санкционные меры, так и дополнительные указания и действия по лицензированию.

Регламент ЕС об удалении SWIFT-сообщений

2 марта 2022 г. ЕС опубликовал регламент, реализующий ранее объявленное решение о принятии мер по принудительному удалению некоторых российских банков из сети обмена сообщениями SWIFT. Постановление, вступающее в силу 12 марта, запрещает предоставление «специализированных услуг обмена финансовыми сообщениями, которые используются для обмена финансовыми данными» следующим российским банкам и их дочерним компаниям: Банк Открытие, Новикомбанк, Промсвязьбанк, Банк Россия, Совкомбанк, Внешэкономбанк (ВЭБ) и Банк ВТБ[1]. Каждый из этих банков ранее подвергался блокирующим санкциям в США и Великобритании, и их удаление из сети SWIFT еще больше ограничит их возможности доступа к глобальной финансовой системе. Чтобы оставить открытыми финансовые каналы для энергетических сделок, эта мера не распространяется на Сбербанк и Газпромбанк — два основных учреждения, обрабатывающих платежи за российскую нефть и газ.

Руководство OFAC и общие лицензии

Также 2 марта OFAC опубликовало новое руководство о беспрецедентных санкциях, введенных против Российской Федерации за последние две недели. Руководство, состоящее из новых и обновленных часто задаваемых вопросов, разъясняет масштаб недавнего транша санкций OFAC, направленных против Центрального банка России и банковского сектора, и направлено на закрытие потенциальных лазеек, чтобы «отрезать возможности для потенциального уклонения от санкций со стороны Центрального банка». «[2] Одновременно с обновленными часто задаваемыми вопросами OFAC выпустило новые и пересмотренные общие лицензии (и соответствующие инструкции) [3].

Разъяснение санкций Центрального банка

Часто задаваемые вопросы частично направлены на разъяснение сферы действия недавно выпущенной Директивы 4 в соответствии с EO 14024 (Директива 4), которая запрещает лицам, действующим в пределах юрисдикции США, совершать любые операции, «с участием» Центральный банк России, включая передачу активов Центральному банку или валютообменные операции от его имени. Директива 4 аналогичным образом запрещает операции с участием Фонда национального благосостояния Российской Федерации и с Министерством финансов Российской Федерации.

В новых часто задаваемых вопросах подчеркивается, что запреты Директивы 4 распространяются как на прямые, так и на косвенные операции с участием Центрального банка России, Фонда национального благосостояния Российской Федерации или Министерства финансов России, и что граждане США должны быть оповещение о нестандартных валютных операциях, в которых может косвенно участвовать Центральный банк. [4] OFAC предупредило, например, что Центральный банк «может попытаться использовать импортные или экспортные компании для участия в операциях с иностранной валютой от своего имени и скрыть свое участие».[5] Часто задаваемые вопросы также разъясняют, что правило 50 процентов не действует. не применяется к Директиве 4.[6]

Когда Директива 4 была впервые выпущена, было неясно, как она будет пересекаться с предыдущими санкциями в отношении операций с российскими долговыми обязательствами и акциями. В часто задаваемых вопросах поясняется, что Директива 4 не запрещает торговлю на вторичных рынках долговыми обязательствами или акциями Центрального банка России, Фонда национального благосостояния или Министерства финансов, если эти лица не являются контрагентами по сделке.[7] Однако в соответствии с Директивой 1A в соответствии с EO 14024 финансовым учреждениям США по-прежнему запрещено участвовать на вторичном рынке рублевых или нерублевых облигаций, выпущенных этими организациями после 1 марта 2022 года.[8] Кроме того, обработка или получение процентов, дивидендов или платежей к погашению по государственному долгу России до 1 марта разрешены только до 00:01 по восточному летнему времени 25 мая 2022 года в соответствии с измененной Генеральной лицензией 9.О. Будет ли продлена лицензия, неизвестно.

OFAC выдало две дополнительные Генеральные лицензии, разрешающие операции с российскими суверенными организациями, на которые санкционированы Директива 4:

• Генеральная лицензия 13 разрешает гражданам США «уплачивать налоги, сборы или импортные пошлины, а также приобретать или получать разрешения, лицензии, регистрации, или сертификаты», которые иным образом запрещены в соответствии с Директивой 4, до 00:01 по восточному летнему времени 24 июня 2022 г. , при условии, что такие транзакции обычно происходят и необходимы для повседневных операций граждан США в России. Однако, как указано выше, гражданам США по-прежнему запрещено переводить средства на американские счета в Центральном банке России, Фонде национального благосостояния или Министерстве финансов.
• Генеральная лицензия 14 разрешает операции с участием Центрального банка России, Фонда национального благосостояния или Министерства финансов, когда единственная роль этих лиц в сделке — выполнение функций клиринговой расчетной системы (и при условии, что им не переводятся средства и они не являются контрагентами по сделке).

Эти разрешения должны помочь решить проблемы, с которыми сталкиваются США и другие лица, работающие в России, которым необходимо взаимодействовать с подсанкционными организациями в указанных качествах, хотя решение OFAC ограничить срок действия Общей лицензии 13 вызывает недоумение и кажется может создать существенную неопределенность, если текущее разрешение не будет заменено более постоянным решением до истечения срока его действия.

Другое руководство

Обновленный FAQ 976 разъясняет объем санкций против Сбербанка в соответствии с Директивой 2, которая вступает в силу 26 марта 2022 г.[9] В частности, в FAQ уточняется, что OFAC считает, что запрет директивы на обработку финансовыми учреждениями США операций с участием Сбербанка и его имущества и имущественных интересов распространяется на обработку операций вторичного рынка с ранее выпущенными ценными бумагами Сбербанка.

Другие новые и обновленные часто задаваемые вопросы объясняют функции и применимость общих лицензий, связанных с Россией. Например, в FAQ 987 OFAC объясняет, каким образом финансовые учреждения США должны структурировать транзакции при осуществлении платежей с участием банков, подпадающих под санкции, в соответствии с Генеральной лицензией 6, GL 7 или GL 8A (например, перевод средств, связанный с энергией в соответствии с GL 8A)[10]. OFAC поясняет, что для того, чтобы финансовое учреждение США могло участвовать в транзакциях в соответствии с этими общими лицензиями, «все такие переводы средств должны быть обработаны косвенно через финансовое учреждение, не подпадающее под санкции США». [11]

Блокирующие санкции против олигархов и другие

3 марта OFAC объявило о введении блокирующих санкций в отношении ряда физических и юридических лиц, в первую очередь в том числе ряда российских «олигархов», считающихся близкими к путинскому режиму, а также ближайших родственников и некоторых компаний, принадлежащих или контролируется лицами, находящимися под санкциями.[12] ЕС и Великобритания предприняли аналогичные действия на прошлой неделе, хотя конкретные цели санкций различались в зависимости от юрисдикции. Санкции в отношении видных российских бизнесменов в прошлом создавали серьезные проблемы с соблюдением требований из-за действия правила OFAC о 50 процентах и ​​интерпретаций ЕС и Великобритании в отношении применения санкций замораживания активов к организациям, контролируемым лицами, находящимися под санкциями. В случае Алишера Усманова, одного из лиц, преследуемых OFAC, OFAC предприняло необычный шаг, выдав генеральную лицензию (Генеральная лицензия 15), которая фактически делает правило 50 процентов неприменимым к нему, разблокируя и разрешая транзакции с любыми 50 процентами. юридические лица, не указанные отдельно OFAC.

США и их партнеры также предприняли шаги, сигнализирующие об агрессивном применении этих санкций, с сообщениями об аресте яхт, принадлежащих лицам, находящимся под санкциями, в ряде юрисдикций, а Министерство юстиции США объявило о создании специальной целевой группы, занимающейся обеспечением соблюдения санкций. мишенью для олигархов.[13]

Ограничения экспортного контроля

Поскольку конфликт в Украине продолжает обостряться, администрация Байдена продолжает вводить новые меры, направленные на изоляцию России от международной финансовой и торговой системы. 24 февраля Министерство торговли США, Бюро промышленности и безопасности (BIS) опубликовало правило (описанное в нашем обновлении от 1 марта), которое налагает строгие ограничения на экспорт критически важных технологий и компонентов в Россию. 2 марта BIS издал новое правило , распространяющее аналогичные ограничения на экспорт в Беларусь, призванные предотвратить утечку подконтрольных товаров в Россию. [14] BIS также ввела дополнительные ограничения на доступ России к оборудованию нефте- и газоперерабатывающих заводов[15] и добавила в Список организаций дополнительные организации, связанные с российскими военными[16].

[1] Семь банков, исключенных из SWIFT, включают Банк Открытие, Новикомбанк, Промсвязьбанк, Банк Россия, Совкомбанк, Внешэкономбанк (ВЭБ) и Банк ВТБ. См. Решение Совета (CFSP) 2022/346 от 1 марта 2022 г., 2022 г. O.J. (Л 63/5).

[2] Министерство финансов США, Пресс-релиз, Министерство финансов США предпринимает дополнительные шаги для усиления соблюдения санкций, связанных с Россией (2 марта 2022 г.), https://home.treasury.gov/news/press-releases/ jy0624.

[3] Общие лицензии включают Генеральную лицензию 9A (Разрешение операций, связанных с операциями с определенными долговыми обязательствами или акциями), которая пересматривает и заменяет предыдущую Генеральную лицензию 9; Генеральная лицензия 10A (Разрешение определенных операций, связанных с производными контрактами), которая пересматривает и заменяет Генеральную лицензию 10; а также недавно выпущенную Генеральную лицензию 13 (Разрешение определенных административных операций, запрещенных Директивой 4 в соответствии с Исполнительным указом 14024) и Генеральную лицензию 14 (Разрешение определенных клиринговых и расчетных операций, запрещенных Директивой 4 в соответствии с Исполнительным указом 14024).

[4] OFAC, FAQ 998 (2 марта 2022 г.), https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/998; OFAC, FAQ 1002 (2 марта 2022 г.), https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/1002.

[5] Идент.

[6] OFAC, FAQ 1,001 (2 марта 2002 г.), https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/1001.

[7] См. OFAC, FAQ 1005 (2 марта 2002 г.), https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/1005.

[8] Директива 1А обсуждается в нашем клиентском обновлении от 23 февраля по первому траншу санкций. Требования в отношении получения процентов, дивидендов или платежей по погашению долга или капитала Центрального банка России, Фонда национального благосостояния и Министерства финансов изложены в FAQ 981 OFAC и в Общей лицензии 9A.

[9] См. Директива 2 Исполнительного указа 14024.

[10] OFAC, FAQ 978 (2 марта 2022 г.), https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs /978.

[11] Ид.

[12] Министерство финансов США, Пресс-релиз, Санкции Министерства финансов в отношении россиян, финансирующих Путина и поддерживаемых Россией влиятельных лиц (3 марта 2022 г.), https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0628 . Помимо олигархов, OFAC и Государственный департамент объявили о блокирующих санкциях в отношении целого ряда целей, связанных с российским оборонным сектором и российскими операциями влияния.

[13] Министерство юстиции США, пресс-релиз, Генеральный прокурор Меррик Б. Гарланд объявляет о создании оперативной группы KleptoCapture (2 марта 2022 г.), https://www.justice.gov/opa/pr/attorney-general- Меррик-Б-Гарланд-объявляет-запуск-задачи-клептозахвата.

[14] Министерство торговли США, Пресс-релиз, Торговля налагает широкие экспортные ограничения на Беларусь, чтобы способствовать дальнейшему вторжению России в Украину (22 марта 2022 г.), https://www.commerce.gov/news/press-releases/ 03/2022/коммерция-налагает-широкие-экспортные-ограничения-беларусь-разрешает-россию.